Penulis
Saya pernah tercenung ketika mendengar penjelasan pejabat Badan Pertanahan Nasional mengenai rencana penerbitan sertifikat Hak Pengelolaan (HPL) bagi masyarakat Baduy dan komunitas kasepuhan di Banten Kidul, Kabupaten Lebak, Banten. Penjelasan yang diberikan terdengar sederhana: sertifikat HPL diperlukan agar tanah tidak mudah diperjualbelikan dan konflik internal masyarakat dapat dicegah. Sertifikat hanya ada satu atas nama komunitas dan jika tanah dimanfaatkan bersama pihak lain, hak yang diberikan hanyalah hak turunan, bukan hak milik. HPL dipresentasikan sebagai bentuk perlindungan negara terhadap tanah adat.
Namun, asumsi ini problematis. Ia mereduksi persoalan agraria menjadi soal kepemilikan formal. Padahal, penguasaan tanah tidak ditentukan oleh sertifikat semata. Orang bisa memiliki tanah luas, tetapi tetap miskin; sementara yang tak memiliki tanah secara formal justru mengendalikan produksi dan pasar.
Lantas, mengapa HPL dipaksakan untuk jadi bentuk pengakuan dan perlindungan hak rakyat atas tanah? Pertanyaan ini semakin relevan ketika Menteri ATR/BPN mengeluarkan surat edaran yang menyatakan HPL sebagai instrumen dalam pelaksanaan reforma agraria dan dijalankan oleh Badan Bank Tanah.
Tulisan ini coba mendedah logika Bank Tanah dan menilai dampaknya terhadap pelaksanaan reforma agraria dan pengakuan tanah ulayat.
HPL, Bank Tanah, dan Tanah Ulayat
Konstruksi berpikir pejabat BPN di awal bisa dilacak seiring perkembangan regulasi. Misal, sejak sejak terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021, yang menyatakan HPL dapat bersumber dari tanah negara maupun tanah ulayat.
HPL sendiri didefinisikan sebagai hak menguasai dari negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya. Artinya HPL bukan hak milik, melainkan perpanjangan fungsi negara dalam mengatur dan mengelola tanah. Sehingga perbedaan asal-usul tanah tidak menentukan perbedaan kerangka pengelolaannya.
Ruwetnya HPL kemudian bermuara pada pembentukan Badan Bank Tanah (BBT). Melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 dan Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021, negara lewat BBT menjadi aktor yang aktif mengakumulasi cadangan tanah lewat BBT. Tanah yang dikelola BBT diberikan dalam bentuk HPL, yang kemudian dapat didistribusikan melalui berbagai hak turunan kepada pihak ketiga.
Logika ini kemudian juga bergerak ke tanah ulayat. Melalui Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 14 Tahun 2024, pendaftaran tanah ulayat dikaitkan langsung dengan pengajuan HPL. Artinya, pengakuan administratif atas tanah adat disyaratkan melalui integrasi ke dalam skema HPL.
Tanah ulayat kemudian mulai disertifikasi dalam bentuk HPL atas nama lembaga adat. Salah satunya di Sumatera Barat, sertifikat HPL diberikan kepada Kerapatan Adat Nagari, di Kabupaten Lima Puluh Kota, Sumatera Barat. Artinya upaya memasukkan tanah ulayat di Banten Kidul bukan yang pertama dan akan terus berlanjut. Dengan adanya sertifikat tunggal atas nama lembaga adat, negara mengklaim bahwa potensi konflik internal dapat ditekan dan posisi tawar komunitas menjadi lebih kuat ketika berhadapan dengan pihak luar. Sayangnya, secara hukum, tanah tersebut telah diklasifikasikan sebagai HPL, yang berarti tunduk pada logika pengelolaan negara.
Dengan status HPL, tanah ulayat dapat dikerjasamakan dengan pihak ketiga melalui penerbitan hak turunan seperti Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, atau Hak Pakai. Di titik ini, tanah ulayat tidak lagi sekadar diakui, tetapi direstrukturisasi. Ia masuk ke dalam mekanisme yang memungkinkan pemanfaatan ekonomi oleh aktor yang memiliki modal, teknologi, dan akses pasar yang lebih besar.
Logika ini sejalan dengan semangat pembentukan BBT yang diharap secara aktif mencadangkan tanah agar terus produktif dan menjalankan ‘kepentingan umum’. Menuju itu, perolehan tanah oleh BBT salah satunya bersumber dari tanah terlantar.
Misal sewaktu-waktu tanah ulayat dinilai tidak produktif, apakah BBT akan mencadangkannya?
Klaim pemberian kedaulatan dalam bentuk HPL juga bermasalah karena terbukti ia bekerja sepihak misal dalam kasus Watutau, di mana tanah Garapan Masyarakat dijadikan HPL untuk dicadangkan. Tanah itu adalah eks-HGU, dan cara pikir pemerintah pertama kali bukanlah redistribusi, melainkan konsolidasi. Dari sini, satu kesimpulan menjadi jelas: HPL sejak awal tidak dirancang sebagai instrumen redistribusi. Ia adalah instrumen konsolidasi. Negara menghimpun tanah dalam kontrol terpusat, lalu menentukan peruntukannya sesuai agenda rezim yang berkuasa.
Dalam skema ini, rakyat penggarap dan masyarakat adat tidak pernah benar-benar menjadi subjek, dan tidak memiliki porsi dalam menentukan arah penggunaan tanah.
Risiko Kuasa yang Tidak Seimbang
Di sinilah letak persoalan yang jarang dibahas dalam kampanye pemerintah mengenai HPL. Ketika hak turunan diberikan kepada pihak ketiga; terutama kepada perusahaan yang memiliki modal, teknologi, dan akses pasar yang jauh lebih besar misalnya, hubungan yang terbentuk tidak lagi bersifat setara.
Masyarakat adat memang memegang sertifikat HPL. Namun dalam praktik ekonomi, mereka harus berhadapan dengan aktor yang memiliki kapasitas ekonomi jauh lebih besar dalam mengelola tanah tersebut.
Jika konflik muncul, posisi masyarakat adat juga menjadi lebih rumit. Mereka tidak hanya berhadapan dengan Perusahaan atau pihak ketiga, tetapi juga dengan negara. Dalam kondisi seperti ini, masyarakat adat berpotensi kalah dua kali: kalah dalam hubungan ekonomi dengan perusahaan, dan kalah dalam hubungan hukum dengan negara.
Cara ini menyerupai proses pemagaran (enclosure) – ketika tanah komunal secara bertahap dimasukkan ke dalam rezim penguasaan baru untuk digeser peruntukannya. Bedanya, hari ini proses itu tidak selalu berlangsung melalui perampasan langsung. Ia bekerja lebih halus, melalui mekanisme administrasi.
Tanah adat disertifikasi, lalu dimasukkan ke dalam skema seperti HPL. Dengan cara ini, tanah komunal secara bertahap masuk ke dalam sirkuit ekonomi yang lebih luas yang sering kali di luar kontrol masyarakat yang menguasainya. Lebih jauh lagi, ketika dikaitkan dengan praktik pencadangan tanah oleh BBT, masyarakat bahkan tidak memiliki kendali untuk menentukan ukuran ‘produktivitas’ yang menjadi dasar penetapan tanah terlantar.
Penutup
Mungkin tulisan ini melontarkan terlalu banyak kekhawatiran terhadap HPL, tetapi memang itulah cara supaya kita terus mempertanyakannya. Pokok dari pewujudan keadilan agraria bukan sekadar problem institusi. Tujuan utamanya adalah perombakan terhadap struktur yang timpang.
Maka, sekarang kita perlu bertanya; dalam struktur penguasaan tanah yang ingin diwujudkan negara lewat HPL, siapa yang benar-benar mengendalikan tanah tersebut – masyarakat yang hidup di atasnya, atau negara dan pebisnis kaya yang mengelola pemanfaatannya? Selain itu, jika HPL memang instrumen RA, maka sebagai kebijakan ia harus mengilhami pengertiannya yang utuh. Bahwa RA adalah redistribusi tanah yang berkelindan dengan paket kebijakan penunjang keswadayaan ekonomi – sesuai dengan kondisi dan kemampuan rakyat, termasuk masyarakat adat mengelola kekayaan alamnya.
Jika soal ini tidak dijawab secara serius, maka HPL tak lebih dari mekanisme baru dalam proses pemagaran tanah di Indonesia. Dan jika memang sertifikasi HPL adalah mekanisme yang ditujukan untuk melindungi kedaulatan atas tanah komunal, mengapa ia dipaksakan dan dijadikan opsi tunggal? Perlindungan macam apa yang tidak memberikan pilihan?
Editor: Kanya Kiarra
Hai, SAM ingin mengucapkan terima kasih karena kamu sudah membacanya sampai akhir.
Jika kamu suka dan mendapat sesuatu dari tulisan ini, mari kita apresiasi penulisnya dengan klik link di bawah ini:
